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社论:怎么看新时代的“党和国家”机构改革!

    时间:2018-03-04 21:34    来源:多维新闻    阅读:
今年“两会”前夕,中共十九届三中全会不仅相比于往届三中全会四十年间罕见地提前大半年举行,而且替代和超越了建政以来往届三中全会讨论经济领域相关议题的角色,通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,在“党和国家机构”设置与职能配置上落墨重深。3月4日官方公布的改革方案全文称,“党和国家机构改革”是“下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端”,是“推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”,意在“提高效率效能”,为十九大确立和背书的“两个一百年”和社会主义现代化强国目标提供“制度保障”,改革的力度更是普遍而深入,都属于“党和国家”治理体系中极为关键的顶层设计内容。 这显然是在兑现五年前十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”。

彼时面对国家治理体系和治理能力与社会发展严重不适应的矛盾,以及政治改革长期停滞不前的局面,习近平提出了以实现国家治理体系和治理能力的“第五个现代化”为总目标的全面深化改革总目标,丰富了“现代化”内涵,将毛泽东时代提出、邓小平时代初步实现的“四个现代化”扩展到国家治理体系和治理能力层面。如今在经过五年的认真准备后,“党和国家机构改革”如期出台,五年前的政治承诺正式兑现。

中共十九届三中全会推出的“党和国家机构改革方案”表明了新时代中国已经拉开政治改革序幕(图源:新华社)

党和国家机构设置是一个政党和国家政治体制最重要构成部分,是现代国家治理体系的主要抓手,直接关系执政党治国理政的成效和国家未来走向,并且反映了一个国家的治理需要与政治文化。从历史脉络来审视,这次改革也是中国执政者因应历史文化传统和现实国情,承接毛、邓时代的基础,在新时代交出的国家治理体系改革“答卷”。

中国自秦朝以来有着两千多年的封建专制历史,虽然这套体制的中央集权和大一统特徵契合于古代农业社会,但封建专制长期阻滞社会进步,在近代更是酿成整个国家落后挨打的耻辱。后来随着民主共和深入人心,封建专制成为历史,毛泽东的社会主义药方在与其他救亡图存和国家建设方案长期博弈后胜出。

1949年中共取得政权后,毛泽东逐渐建立起党和国家的基本框架,以适应于当时刚执政的社会管制和建设需要,以及从新民主主义到社会主义的社会转型需要。但这套框架受制于特殊的时代环境,不光治理体系过于集中,奉行计划经济,而且深受极左和阶级斗争思想困扰。文革时期,毛泽东又亲手打碎党和国家官僚体系,诉诸于狂热的群众运动,支持“踢开党委闹革命”、“红卫兵夺权”等乱象,造成了国家治理的无政府状态,社会秩序也濒临崩溃解体。

直到文革结束和1978年十一届三中全会后,邓小平开始着力进行党和国家机构的重建。他不仅恢复了文革期间大量陷入瘫痪的党和国家机构的正常运转,而且精简和改革了党和国家机构的人员设置,在完善民主集中制、党政职能分工和领导人交接班问题上皆有重要探索,以适应改革开放和以经济建设为中心的执政方针。这期间尤其值得注意的党和国家机构改革,当属大部制改革与朱熔基社会主义市场经济改革和税制改革。

大部制改革是改革开放以来国务院数次机构改革中一个非常突出的方向,旨在解决国家机构臃肿、人员冗余、效率低下的弊病,其结果是通过六轮改革,让国务院组成部门从1982年的100个逐渐精简为现今的状态,提高了行政效率。朱熔基则将邓时代前期的摸索制度化,初步创建了社会主义市场经济制度。同样由朱熔基主导的税制改革则是通过划分各级政府的事权和税收,等于在经济上重建了中央和地方的财政结构,既在一定程度上调动了地方政府积极性,又在政治之外强化了中央政府的经济调控能力,巩固了中央集权。但自朱熔基之后,无论是政治改革还是经济改革,都缺乏有魄力之举,政治改革更是成为话语禁区。

在政治主导极强的中国,政治改革的止步不前,使得党和国家机构设置与改革开放以来出现的新变化严重不适应,不仅造成其他改革无法推展,还导致社会认知和价值观出现混乱。过去多年,一方面,现行党和国家机构设置依然过于臃肿,不同部门的职能还是存在诸多重叠、矛盾之处,互相扯皮、效率低下和能力不足的弊端仍未完全克服;另一方面,现行党和国家机构的权力因为缺乏有效监督,法治化程度有限,不仅导致腐败蔓延,而且人治官僚文化盛行,国家治理的现代化水平因此与人民的需求严重不符。凡此种种,都与改革开放四十年背景下人民日益增长的高效、现代化和法治诉求相背离。

习近平2012年上任以来提出全面深化改革,开启新一轮政治改革(图源:AFP)

习近平上任后开始改变这种现象。他先是在十八届三中全会上一揽子推出全面深化改革方案,并以“第五个现代化”为总目标,接着又在十八届四中全会上提出全面推进依法治国,改革司法体系,后来又进行监察体制改革。在2017年秋的十九大上,他再次为“第五个现代化”背书,提出“深化机构和行政体制改革”,“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力”,“完善国家机构组织法”和“赋予省级及以下政府更多自主权,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。

正是在此背景下,加之为了适应十九大确立的新时代国家转型需要,习近平于今年“两会”前夕提前召开十九届三中全会,意在及早推出党和国家机构改革。这既是对五年前政治承诺的兑现,为了实现国家治理体系现代化的目标,又是为2035年基本实现现代化、本世纪中叶建成社会主义现代化强国提供制度支撑。尽管最终能否达成目标尚有待历史检验,但放在近代以来中国政治体制探索的脉络来看,这不失为一次破解治乱循环的制度探索。

从世界脉络来审视,此次党和国家机构改革也是西方自由资本主义国家治理模式之外的另一种尝试。自苏联解体、冷战结束以来,西方自由资本主义国家治理模式风靡世界,一家独大,甚至成为许多人眼里的普世价值。在他们看来,包括中国模式在内的任何西方之外的国家治理模式,迟早会崩溃,并慢慢变得与西方大同小异。然而近年来,特别是2008年世界金融危机以来,西方自由资本主义国家治理模式不但产生各类严峻治理难题,内部危机不断,而且在推广自身模式过程中更是酿成大量国家治理失败的案例,所演绎出来的颜色革命,已经在西亚、北非、东欧等酿成了严重的政治冲突和人道灾难。

与此同时,历来坚称“不能生搬硬套外国政治制度模式”、不被西方社会看好的中国模式却持续创造出经济发展奇蹟,只不过受限于治理体系和治理能力的人治和专制短板,以及在国际舆论场话语权的缺失,才让西方社会在逐渐丧失经济优越感的同时,还能在政治及意识形态层面尚算体面。现如今以中共十九届三中全会拉开的“党和国家机构改革”为序幕,新时代的中国已经开始啃最难啃的政治改革骨头,此役倘若有所突破,必然会丰富和拓宽人类社会国家治理模式。因此,此次中共“党和国家机构改革”不仅具有国内政治改革的意义,更具有社会主义现代化探索和不同于西方国家治理模式探索的意义。